作用，主要是靠代表在会议期间行使职权、闭会期间参加各项活动来体现和完成的。但我国各级人大代表（除当选为常委会组成人员的）都是兼职的，代表履行职责完全是义务性的。人大代表虽是一种法定职务，但不是一种职业，他们都不脱离自己的工作岗位和生产岗位；加之代表分布广泛、居住分散，在无人组织的情况下代表工作难以形成合力。县、乡人大代表都有本职工作，难以有充足的时间、充沛的精力投入代表工作。从代表的结构、素质看，县、乡人大代表中，党政干部一般占50%以上，他们不仅平时没时间考虑代表工作、参与代表活动，而且会议期间也不可能无所顾忌地言民声、表民意，当好人民的代言人；一些无官职代表由于文化水平、法律知识等局限，在会议期间不敢发言，偶尔发言也讲不到点子上，甘愿当“听”长，当“会议代表”、“举手代表”。闭会期间的代表活动开展得不够正常，有的代表面对当地官员顾虑重重，生怕直言遭不测，往往是述职评议讲好话，执法检查不说话，上级调研讲假话。从县级的“一府两院”看，长期以来缺少将本地的重大决策、
重大事项主动向本级人大代表通报、征求代表意见的环节，缺少主动为代表服务和接受代表监督的理念，相当一部分县、乡代表比一般公民并没有获得更多的参政权、知情权，在这样的情形下，要求他们行使管理国家事务、当家作主的权利，实在有些为难他们。
——代表培训工作不够落实。随着基层民主法制建设进程的加快和全民普法宣传教育的深入，我国广大公民对人民代表大会制度有了进一步认识，对人大的地位、性质和作用有了进一步了解，进而对人大代表的要求也越来越高、越来越严。为了适应社会进步的需要，有的地方对代表的培训工作进行了积极的探索，但从全国看，这项工作开展得很不平衡，效果也不够理想，不少地方仅讲在嘴上，写在文上，挂在墙上。有的地方甚至没给人大代表买过一本法律方面的书籍，没给代表订过一份人大的报刊，没给代表上过一堂培训课。由于长期以来对代表培训不够，使基层的一些代表对自己有哪些职权并不了解，对法律赋予人大代表的有些职权也不会用、不愿用、不敢用，相当一部分代表只能靠参加一年一度的人民代表大会来认识人大工作，履行人大代表部分职责，闭会期间偶尔参加一些代表活动，也是被动参与，仅起陪衬、凑数作用。
——代表履职不认真缺乏约束机制。从县、乡人大代表换届选举实践看，人大代表能否获连任，与履职如何关系不大。其实在基层真正敢于为民代言的人，即使当选了县、乡一级人大代表，也难以获得连任的机会，因为你直言，有的领导就担心你会给地方捅娄子，一般人也认为你政治上不成熟。再从惩处角度看，代表法第四十一条第三款仅有“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”终止代表资格的规定，但对代表在任期内不履行或不认真履行代表职责的，并没有作出具体的处罚规定。从人大工作实践看，也很少见到对代表不履行职责作出某种惩处的报道。由于长期以来，县、乡两级人大对代表履职好坏缺乏评价，这样给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉，从而使县、乡两级代表工作失去应有的生机和活力。
怎样才能进一步做好县、乡代表工作，充分发挥人大代表在人民代表大会制度中的主体作用呢？笔者认为，应从以下几个方面加以改进。
加大宣传力度，营造宽松履职环境。在依法治国、建设社会主义法治国家和全面建设小康社会的新形势下，为了保障人大代表更好地行使职权，需要进一步加大代表法的宣传力度。首先，地方党委宣传部门和县、乡人大应采取灵活多样、行之有效的宣传形式，把代