据实际需要设置机构和配备人员，不求上下对口。六是大力发展民间组织，提高社会自我管理水平。凡是社会可以自我调节与管理的职能，一律交给社会中介组织和村民自治组织去办。要将设置过多、过散的“站、所”归并成综合性“农业服务中心”、“文化服务中心”，并逐步推向市场，走企业化的路子。走出政府包办公共事业的困境，鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。按照民办、民管、民受益的原则，大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织，健全农业社会化服务体系，提高农民的组织化程度。大力支持和推动村民自治。 实施这一方案的好处：一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突，操作起来没有法律障碍；二是能精简机构和人员，减轻财政压力，并适当减轻农民负担；三是为小城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空间。 实施这一方案可预期的弊病是：一是撤并乡镇很容易与转变职能、建立健全权力运行机制、监督机制相脱节，重蹈过去机构改革“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的老路。二是如果基层实际情况掌握不准，合并后的行政管理幅度太大，难以维护好社会秩序。 第三个方案：划小县级行政区划，实行小县制，县以下取消乡镇一级行政建制，用小县制履行目前县乡两级政权的职能。 具体操作如下：东部地区，在现行的6－8个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在50万以内；中部地区，在现行的4－6个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在30万以内；西部地区，在现行的2－4个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在20万以内。小县制的机构要精干。政府的职能主要是维护社会公共秩序和社会公平，搞好市场监管，其余职能要从政府职能中逐步剥离出去。 这一方案的长处：一是将过去县乡两个层次，减少为一个层次；二是能够把原在县级政府的机构、人员和公安派出所下放到乡镇，能够实施对社会组织的控制，最大限度地吸纳社会资源。 这一方案的弊病也是十分明显的：第一，重新调整了县级行政区划、县级数量，工作量很大；第二，基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化，不利于扩大社会自主管理的空间；第三，容易加重农民负担。 第四个方案：实行乡镇自治，即在将农村社区事务与国家事务适当区分后，国家通过强制性法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。 具体操作是：一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权履行的公共行政的职权，如保障宪法、法律的执行，保护公私财产、保障公民的人身权利、民主权利、维护社会秩序，保护环境等等移交给县级政权机关，由县级政权机关或职能部门履行。二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织；三是建立乡农民自治组织，对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。 这一方案的长处：一是有利于扩大基层民主，扩大社会自主管理的空间；二是能够减轻农民负担和国家财政负担。 这一方案的弊病：一是县乡体制变化太大，乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系都要重新调整，恐怕不易为人们所接受；二是与现行的法律规定不符；三是如果县级政府的公共管理跟不上，容易引发社会秩序失范。 以上介绍的是今后乡镇管理体制改革的可能走向。当然，现实生活要比理论探讨复杂的多，不宜生搬硬套，必须进行试点，在取得经验后，再做决断。需要指出的是，乡镇管理体制改革还涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联动、
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