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深化乡镇体制改革研究报告

范围,重新定位的县级政府派出机构的职能,符合市场经济发展的方向;四是有利于深化村民自治,发展村级民主,把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整,对老百姓的生活并没有什么不利影响,加上县级派出机构的存在,社会面上的社情控制也不会受影响。   实施这一方案可预期的弊病:一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方;二是分流人员比较多,恐怕不少干部有抵触情绪;三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。   如果实施这一方案,必须配套的措施至少有:一是要加大县直“站、所”的公共服务力度,改进工作作风。二是要大力发展民间组织,承接过去由政府及其部门包揽的经济服务事务。三是要改革政府包办公共事业的局面,鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业,提供公共服务。四是要大力推进农村村民自治。充分发挥农村村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、调解民间纠纷,维护社会治安,联系群众密切的优势,提高社会自主管理水平。   第二个方案:在撤并乡镇的的基础上,精简机构、精简人员、转变职能,科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。这一方案由六方面内容组成:   一是撤并乡镇。将东部地区交通便利、地域较小、管辖人口不足3万的乡镇,中部地区里地域较小、管辖人口不足2万的乡镇,西部地区里地域面积不大、管辖人口不足1万的乡镇,一律撤销合并。撤并后全国乡镇建制总量要比现有的减少三分之一,达到25000个左右。东部地区乡镇人口规模应在8-10万左右,中部地区应在6-8万左右,西部地区应在2-5万左右。人口在100万以上的农业大县,乡镇数量应控制在15个以内,50-100万的县(市),乡镇数量应控制在10个以内,50万以下的县(少数山区除外),乡镇数量应控制在8个以内。二是撤并后,把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能。把集体资产管理的职能转移到专业管理部门,把生产经营职能转移到企业,把资源配置的职能转移到市场,把服务职能更多地转移到社会中介组织,把村民自治的职能,交还给村委会。不属于政府管的坚决不管,建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系。三是要大力推进基层民主,扩大群众参与乡镇管理的空间,配置好乡镇权力的运行机制、权力监督机制。废除任命制,逐步推行乡镇党委书记、副书记、党委委员由群众参与提名,党的代表

大会直接选举制度;用“两推一选”的办法或直接选举的办法,选举或罢免乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席;切实落实乡镇人民代表大会的13项职权,做到属于公共事务的重大问题必须经人代会讨论、批准,在乡镇人代会表决时实行秘密划票制;推行乡镇政务公开,使日常政务接受群众的监督。四是建立独立的财政管理体制。乡镇政府要设立独立的一级财税机构和镇级金库,做到“一级政府,一级财政”。乡镇政府的行政开支要严格实行预决算制度。根据财权与事权相统一和调动县(市)、镇两个积极性的原则,明确乡镇政府的事权与财权,合理划分收支范围,逐步建立稳定、规范、有利于城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的乡镇,要在协调县(市)、乡镇两级财政关系的基础上,合理制定乡镇的收支基数。对重点发展的乡镇,在实行分税制财政体制之前,其地方财政超收部分的全部或大部分留于乡镇级财政。五是大力精简人员,建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。设置党委、政府、人大主要领导职位,但要扩大民意基础,实行交叉建制,减少领导职数。在规定的机构编制限额内,乡镇政府可以根

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