了多方面的重要作用。同时也必须看到，随着形势的发展变化，现行乡镇的机构设置、职能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求，有许多不相适应的地方，亟待进一步改革。 （一）关于乡镇机构问题。目前，全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置，各地情况不太一样。多数乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等2－4个综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作，由助理员负责某一方面的工作。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”，有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”，还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”，如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。 （二）关于乡镇的职能问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇，虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直没有解决好。 （三）关于人员编制问题。据中央机构编制委员会提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为1150830个，乡镇事业编制为8410896个（含教师编制5928628个）。与1992年乡镇机构改革相比，虽然，乡镇建制数量减少了9000个，乡镇行政编制也减少了近85万个，但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县15个乡镇定编只有408人，而财政实际供养人员已达882人。一些学者研究推测，乡镇这个层次由财政和农民供养的人员大约在1400万－1600万人左右。不管怎么说，人员太多，严重超编，已是不争的事实。 （四）关于乡镇财政问题。据有关资料显示，全国已有1080个县（市）不能及时发出工资来，约有50%－60%的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字，大量到期的债务无法偿还。据2000年8月15日农业部给国务院报送的《关于乡村两级不良债务清查工作的报告》显示：截至1998年12月31日，“全国乡级净债务1776亿元，乡均408万；村级1483亿元，村均21万。全国农民人均负债374元。”（以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务）这是1998年底的数字，今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前，本来乡镇财政风险就已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险，通过多方借债向外转移风险，通过寅吃
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