估计了损失的耕地的生产水平。但无论如何，这一估算说明，假如只是从总量增减平衡上来衡量我国的耕地问题，可能会舍本求末。
论文中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示来自
4耕地变化的驱动力分析
在改革开放后的20年中，我国耕地面积的变化与经济波动有着较为密切的联系（图1）。
首先，从全国耕地总量的变化曲线上看，以固定资产投资大幅度提高为特征的经济鼓动期都伴随着新一轮的耕地总量滑坡，而经济调整期则出现耕地损失减缓的势头。与固定资产投资关系最为密切的是非农建设占用耕地的情况。以这个时期中耕地减少幅度较大的1992～1995年为例，以省级数据计算的两者的相关系数高达0.85.非农建设占地对固定资产投资较为敏感，某种程度上说明我国城乡的建设用地效率低，不够集约。假如把单位固定资产投资占用耕地的面积作为评价用地效率的指标，我们发现，用地效率较高的省份大都分布在城市化水平高的地区，如京、津、沪、吉、粤、鲁、闽等；城市化水平低的省份往往用地效率也低，如藏、皖、豫、黔、滇、桂、陕等（表1）。乡镇企业在空间布局上的分散是造成非农建设占地多的一个主要方面。全国乡镇企业集聚在城镇的只占8，其余分散在农村[7].以省级资
料做比较，发现乡镇企业分散程度高的省份用地效率就低（表1）。
*资料来源：建设占地为1992～1995年数据，文献5；固定资产投资为1992～1995年数据，文献4；工业企业数和城市化程度为1995年数据，文献4.
在1988～1995年间，农业结构调整造成的耕地损失占总耕地损失的一半以上。这部分占地主要有两种情况，一是退耕还林还草，二是开辟果园或开挖鱼塘。前者主要是在政府有关环境和生态保护政策和十大防护林工程的指导和带动下进行的；后者主要是农民在比较经济效益的驱使下发生的①。1979～1996年，我国的果园面积增加了近4倍。从增长曲线上来看，与粮食产量的增长有密切的关系。果园面积的两个快速扩大期（1985～1988年和1993～1996年）都是在粮食总产上了一个台阶之后。1985～1988年是果园面积扩大最快的时期，它是在1983年粮食产量达到一个高峰之后，农民人均占有粮食得到了迅速提高，人们开始寻找提高收入的新的土地经营方式。同时，我国3种主要粮食作物的单位面积产量也是在1984年前后达到历史新高，为农业的多种经营提供了可能。
土地退化构成我国耕地损失的另一个重要的驱动因子。我国每年因灾难毁损的耕地面积平均为4.5万hm2左右，主要发生在东北、西北和西南各省。灾损耕地严重的省份也是开荒面积最多的地区，两者的相关系数为0.75.这些地区自然条件均较恶劣，环境十分脆弱。一般来讲，受沙漠化威胁大的东北和西北地区，因灾损而弃耕的面积较大；受水土流失威胁较大的西南地区，因灾损而弃耕的面积相对较小，但造成的耕地生产力损失也是不可忽视的。
5政策启示
根据以上分析，作者认为在我国目前耕地保护的政策和治理上，应强调以下几点：
中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示 （1）在耕地的保护上，数量和质量应并重。政府在有关政策的宣传和把握上，应尽快从行政区“耕地总量平衡”向“基本农田的有效保护”和“用途管制”转移。从本文的分析可以看出，片面强调总量平衡，不仅造成该保护的良田没有保护好，还间接地鼓励地方开垦那些不适宜耕种的土地，造成环境和生态的恶化；
（2）乡镇企业遍地开花不利