行政治理论文-两权分离下的农地制度演变
中国的农地制度，自明清以来直到20世纪40年代，基本呈现土地地主占有、佃农经营，辅之以自耕农经营的私有制形态。1949年，中华人民共和国成立，随即在全国范围内进行土地改革，在短短三年里变土地的地主所有制为“耕者有其田”的土地农民所有制，实现土地的私有私营。1952年后，全国开展农业互助和初级合作化运动，逐步将土地的农民所有变为集体合作组织所有。1958年推行的人民公社化则彻底形成了集体所有、集体经营的土地制度。 1978年家庭联产承包制改革则使土地的所有权和经营权开始分离。经过了所有制由私而公、所有权和经营权由合而分的漫长历程，改革开放以后确立的现行的农村土地制度，总体上是一种土地集体所有，以家庭承包为主的多种经营形式并存，实行两权分离、统分结合、双层经营的制度。 所谓“两权分离”，是将土地产权分解为土地所有权与土地经营使用权。土地所有权仍属于集体经济组织，而土地使用权则通过发包与承包关系，按农村人口平均发包给农户。集体经济组织是发包方，以土地所有权向农户收取土地承包费；农户是承包方，以承包土地的使用权，获取土地产出的全部产品，完成国家赋予的税费任务。所谓“统分结合、双层经营”，是指在代表集体的社会合作经济组织内部可以有两种不同的经营方式：一是以家庭承包为基础，农户自主分散生产经营；二是集体统一集中经营，由集体为农户生产经营提供服务，同时治理集体企业和公共事业。 1979年，人民公社制度开始瓦解，联产承包责任制自下而上，逐渐在全国推开。到1983年底，全国绝大多数的生产队最终采取了大包干的土地承包形式。 制度创新的功效迅速释放出来。据测算，1979年至1984年，中国农业（不含村和村以下工业年均增长7.98％，种植业增长6.77％，超过二战后世界各国农业的增长速度。 在此背景下，1984年中共中心1号文件《中共中心关于1984年农村工作的通知》更明确规定“土地承包制一般应在15年以上”，同时“鼓励土地逐步向种田能手集中，社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。但不能擅自改变向集体承包合同的内容”。 1993年，按政策规定，各地的15年承包期限陆续临近，一个现实的问题就是要不要继续家庭承包责任制。1993年11月《中共中心、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》作出决定，在原定的承包期到期后，再延长30年不变；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，答应土地使用权依法有偿转让；可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。 这些规定有着非常具体的现实含义。其中，延长承包期限意在稳定农民经济预期，增加对土地的投入；提倡“增人不增地，减人不减地”有助于防止土地细碎化，增强农民的稳定感；答应土地使用权依法有偿转让，为土地流转市场创造了前提；而实行适度规模经营则有助于提高农业劳动生产率，推动农村城镇化和实现农业现代化。“这一阶段的政策大大扩张了制度内涵。”曾长期参与中国农地制度变革实证研究的农业部政策法规司副司长张红宇对《财经》说。 1998年，《土地治理法》修订通过，首次将农村土地承包30年不变的政策以法律形式固定下来。当年10月，中共中心十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长