承包地的8～10，有些县市已达到20～30；内地流转的耕地较少一些，约占承包地的l～2。　　假如存在一个发育良好的土地使用权流转市场，土地的调整就会有序进行，不至于割碎土地和损害农民的利益。问题就在于这一阶段土地流转的发展带有明显的行政干预痕迹。规模经营即为其中一种主要方式。　　据记者了解，规模经营大体有三种形式。其一为所谓反租倒包，即农户在保留土地承包经营权的前提下，以村集体提供口粮或相应租金补偿等形式，将土地反包给村集体，村集体集中土地出租给种田大户或其他经营单位；其二为异地承包，即鼓励外县、外省甚至外国的农户、企业到本村集体承租土地；其三是股份合作制，即集体成立农业股份有限公司，实行公司化经营。农户将土地承包权入股，年终享受分红。　　1997年前后，反租倒包的影响逐渐扩大。这一阶段的反租倒包主要是由企业作为承租方，在向村集体租赁土地并按契约合同交付租金后，再对所租土地进行规划，建设水、电、路等基础设施，然后再分片、分块承包给农户；一般农户须按合同向企业交纳全部产品，而企业也须向农户提供技术和保证收购产品。　　反租倒包给村干部留下了巨大的权利空间。大多数情况下，企业往往绕过农户，直接与村集体签约。最终的结果是：农户的大量土地被收回，非但很难得到利益补偿，也得不到有保障的非农就业机会。　　据农业部政策法规司副司长张红宇介绍，在部分沿海省份，规模经营往往违反农民意愿强制推进，没有充分考虑农民的利益；而规模经营的土地承包期限总是较短，影响了承包农户对土地的投入。　　记者也了解到大量事实。如早在1978年就开始实行家庭联产承包责任制的安徽阜阳某村，乡政府在1997年指定大面积土地为“计划种植区域”，进行反租倒包，而直到三年之后，乡政府最初承诺的每亩地700元经济补偿农民一分钱也没有得到，有些村民失去了全部承包地，不得不到外乡打工，有些村民则成为原先承包地上的农工；浙江富阳某村，村干部强行实施规模经营，村里人均土地从1.1亩减少为0.45亩，其余土地被集中起来进行招标；海南东方市和儋州市下属某村，

全村一半以上土地被重新承包给“外地老板”，农民不但没有参与决策，还几乎连预先通知都没有得到，遑论补偿。　　无论是“两田制”还是规模经营，其执行当中的种种偏差造成农户与村集体之间的对立，究其根本，就在于土地所有权和经营权的分离。中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，由于承包经营权与所有权的关系没有明确的法律界定，在实施时就同时存在着强化所有权或强化承包权两种可能。两个“权”此消彼长，所有权的强化，则往往意味着村集体对于是否调整或者收回农民的土地拥有更多的决定权。　　针对以上情况，2001年中心18号文件《中共中心关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农民土地使用权的流转，非凡强调农民的自愿原则：“在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同……土地流转的主体是农户，农户有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。”　　根据文件，作为土地承包方，农民已经在一定程度上享有土地的处分权，发包方没有权利去随便动它。与农民签订协议的相对方即发包方，即使在农民“违约”的情况下，也不能收回土地，而只能以收回经营权之外的方式解决问题，这是一个核心所在。　　四权合一　　新法确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位，限制了集体经济的权利，为承包经营权的流转留下了很大的空间。农民对土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权　　从20多年

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