的结果是原本已经十分狭小的农地进一步细碎化。1978年至1995年，中国农村耕地面积由99389.5千公顷下降至9471.0千公顷，减幅为4.4，而农户户均耕地面积由0.57公顷下降至0.41公顷，农业劳动力人均耕地面积由0.35公顷下降至0.29公顷。中国的农户成为世界上经营规模最小的农户。　　1993年11月，《中共中心、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法。”这实际上就是在承包期内提倡不调整土地。这一政策本质上是对土地承包经营权的强化，但在现实中却总是无法被很好地实施。　　“两田制”式微　　1990年以后，相当一部分地区的村集体以实行“两田制”为名，强行将农民的承包田集中，除将一部分口粮田划给农民，其余的土地全部高价招标或出租，农民因而失去大量承包地使用权　　农村人口的变动和耕地的缩减催生了“两田制”。　　20世纪80年代中期，为解决人地矛盾，均衡负担和便于收取税费，中国中部地区兴起了动账不动地的“两田制”。所谓“两田制”，即将承包田分为口粮田和责任田，一般情况下，口粮田只负担农业税，责任田除负担农业税，还要完成粮棉等国家定购任务，并以承包费形式负担村提留、乡统筹费。在“两田制”下，人口增减不调整土地，只在账上对减少人口的农户减少一份口粮田，增加一份责任田，上交承包费相应增加；对于增加人口的农户则在账上减少一份责任田，增加一份口粮田，上交承包费相应减少。　　早期的“两田制”既保证了农户人口变动后拥有土地权利的平等，村集体也能够通过责任田较为轻易完成各种税费任务，因而受到农民和基层政府的欢迎。1990年底，全国实行“两田制”的面积为3.97亿亩，占承包土地总面积的34.7。　　但在1990年以后，“两田制”则由

均衡农民权利和负担逐渐演变成村集体变相增加收入的手段。相当一部分地区的村集体以实行“两田制”为名，强行将农民的承包田集中，除将一部分口粮田划给农民，其余的土地全部高价招标或出租，农民因而失去了大量承包地的使用权。　　农村基层干部与农户之间的矛盾由此大大激化。有鉴于此，1997年8月，中共中心办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。文件重申了“大稳定，小调整”的政策，还非凡指出“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批；绝对不能用行政命令的办法硬性规定调整承包地。村集体的权利进一步得到限制。　　规模经营与行政之手　　行政之手下的土地流转给村干部留下了巨大的权利空间，企业往往绕过农户，直接与村集体签约，农户的大量土地被收回，非但很难得到利益补偿，也得不到有保障的非农就业机会　　从理论上说，作为生产要素的一种，土地的流转是自然且必要的。尽管中心政策始终侧重于维持土地承包关系的稳定性，但随着中国市场经济体制不断向纵深发展和农村人口的流动，土地使用权的流转在各地农村实际上是一种自发现象，多年来绵延不绝。　　近几年，由于农村大量富余劳动力跨地区流动，土地经营收益不高，加上地方政府的直接推动，农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5～6，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占

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